对提交“备案”等材料是否属于质疑的争议

供应商在购买招标文件时已过要求澄清的期限，在投标时递交“备案书”被拒收，该“备案书”能否视为质疑，被拒收是否使其丧失质疑机会？

关键词：对招标文件的异议/密封备案书/质疑函

案例要点：质疑期间与澄清期间不同，质疑尽管不受招标文件某一条款限制，但密封的“备案书”等类似材料并非质疑函，采购人或者采购代理机构可以拒绝接收。

招标投标、质疑、投诉、复议情况

2009年12月28日，江苏省招标公司（以下简称“招标公司”）在中国政府采购网就某项目发布招标公告。公告中称：“投标人可从即日起至2010年1月5日每天8：30－17：00购买招标文件”，“定于2010年1月18日上午9：00公开开标”。另外，招标文件第二章投标人须知二中4.1条款规定“任何要求对招标文件进行澄清的投标人，均应按第13条规定的递交投标文件截止期十五（15）天前以书面形式通知招标代理机构。逾期的澄清要求将不被接受”。

2010年1月4日，上海某科技公司到招标公司购买招标文件，当天因故未拿到招标文件。1月5日下午，省招标公司通过电子邮件方式将招标文件发给上海某科技公司，该公司电子邮箱自动回复确认收到招标文件。开标当日，上海某科技公司参加投标，并在距开标时间还有约30分钟左右，该公司向招标公司递交“备案书”，由于不符合公开招标程序规定被拒绝。在评标过程中，评标委员会认为上海某科技公司投标文件不满足招标文件实质性条款的要求，对其作无效投标处理。

2010年1月21日，上海某科技公司向招标公司提出质疑，认为招标公司拒收“备案书”的行为使其丧失了对招标文件的质疑机会。招标公司于2010年1月29日作出质疑答复。

上海某科技公司对答复不满，于2010年3月2日向江苏省财政厅投诉。该厅于2010年4月14日作出[2010]002号《政府采购供应商投诉处理决定书》，认为上海某科技公司的投诉缺乏事实依据，决定驳回上海某科技公司的投诉。上海某科技公司不服，向财政部申请行政复议，财政部维持了江苏省财政厅的投诉处理决定。

行政诉讼情况

上海某科技公司不服，起诉至南京市中级人民法院。该院认为，招标文件第二章“投标人须知”第4.1条款规定，要求对招标文件进行澄清的投标人必须在递交投标文件截止期十五天前以书面形式通知招标代理机构，逾期的澄清要求将不被接受。因为开标时间为2010年1月18日上午9时，所以投标人要求澄清的时间至迟应为2010年1月3日上午9时，而上海某科技公司购买标书的时间为2010年1月4日，因此其在购买标书时即已经丧失要求澄清的机会，并非是招标公司的工作人员原因所致。同时根据《政府采购法》第五十二条规定，上海某科技公司仍然可以在可以在知道或者应当知道权益受到损害后进行质疑，其质疑机会并未丧失。该院判决，驳回上海某科技公司的诉讼请求。

（注：本案例质疑、投诉、复议、诉讼涉及的事项较多，为突出阐明的重点问题，而略去与质疑形式无关的争议内容。）

案例评析

①对招标文件提出书面质疑的期间与招标文件规定的澄清时间起算有何不同？

自上海某科技公司于2010年1月5日收到招标文件起至2010年1月14日止，是上海某科技公司对招标文件提出书面质疑的有效期间。上海某科技公司虽然错过了要求对招标文件进行澄清时间，但可以在知道招标文件使自己的权益受到损害之日起七个工作日内向招标公司提出书面质疑，质疑期间不受招标文件某一条款限制。在质疑期间内，招标公司并未收到上海某科技公司对招标文件的书面质疑材料。

②提交密封的“备案书”不符合质疑的法定形式，不能视为对招标文件提出质疑。

开标当日，上海某科技公司临时向省招标公司提交了“备案书”，该“备案书”经上海某科技公司密封且上海某科技公司也不说明内在详细内容。招标公司拒绝接受“备案书”不违反相关法律规定。该密封的“备案书”并非质疑函，招标公司拒绝接收并不违反法律规定。

2、对“异议”是否属于“质疑”的争议

在实践中，经常与“质疑”相混淆的是“异议”，其原因在于对《政府采购法》与《招标投标法》错误理解。两者的相同之处是，都是政府采购或者招标投标过程中，认为自身权益受到损害或可能受到损害时，向采购人（招标人）或代理机构提出的，都是法律赋予供应商（投标人）的维权手段。立法者将其称谓不同，是为防止混淆进而错误适用法律。在政府采购过程中称谓为“质疑”，在招投标过程中称谓为“异议”。“质疑”与“异议”更多的是不同：

一是有权提出的主体不同。有权提出质疑的主体只能是参与政府采购活动的供应商或者潜在供应商；有权提出异议的主体是参与招投标活动的投标人、潜在投标人、其他利害关系人。可见，有权提出异议的还包括“其他利害关系人”，在政府采购活动中，其他利害关系人无权提出质疑。

二是针对的事项不同。质疑是针对采购文件、采购过程和中标、成交结果而提出的有关事项；异议是针对资格预审文件、招标文件、开标、评标结果等招标投标活动的有关事项。可见，对招标投标活动提出异议，比采购文件、采购过程和中标、成交结果更为广泛。

三是可以提出的时限不同。质疑提出时限为“知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内”，即对可以质疑的采购文件提出质疑的自供应商收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日起计算，对采购过程提出质疑的自各采购程序环节结束之日起计算，对中标或者成交结果提出质疑的自中标、成交结果公告期限届满之日起计算；异议提出时限为，对资格预审文件在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出，对招标文件在投标截止时间10日前提出，对开标在开标现场提出，对依法必须进行招标的项目的评标结果在中标候选人公示期间提出。可见，质疑与异议提出的时限是完全不同的。

四是答复期限不同。对质疑，采购人或采购代理机构答复期限为自收到书面质疑后7个工作日内；对异议，招标人自收到异议之日起3日内作出答复，对开标异议招标人当场作出答复。

但是，许多供应商在政府采购活动，认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害时，不是提出“质疑”，而是提出“异议”。这就给采购人或者采购代理机构带来难题，对此宽容一点吧，如果认为其实际上提出的是“质疑”予以受理，一旦质疑事项成立，就会被受到影响的供应商以违法答复而投诉。因此，采购人、采购代理机构一般都会为避免风险，而对提出的“异议”不予受理。

摘自《政府采购救济争议处理：实务指引与案例分析》案例10

作者：杭正亚