江 苏 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书

(2021)苏行终1059号

上诉人(原审原告)南京世纪缘酒店集团有限公司，住所地南京市江宁经济技术开发区双龙大道1680号凤凰港商贸城2-201。

法定代表人刘母兰，该公司执行董事。

被上诉人(原审被告)江苏省财政厅，住所地南京市北京西 路63号。

法定代表人张乐夫，该厅厅长。

委托代理人杭正亚，江苏博士达律师事务所律师。

委托代理人苏汗，江苏博士达律师事务所实习律师。

原审第三人南京工程学院，住所地南京市江宁科学园弘景大道1号。

法定代表人史金飞，该学院院长。

上诉人南京世纪缘酒店集团有限公司(以下简称世纪缘酒店 公司)因诉江苏省财政厅(以下简称省财政厅)不履行行政监管职责一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2020)苏01行初565号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。 经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。

原审法院认定，2020年6月19日，江苏省华采招标有限公司(以 下简称华采公司)受南京工程学院委托，就南京工程学院天印会 议中心承包经营服务项目(以下简称涉案项目)发布公开招标采 购公告，公布了采购项目的简要说明、供应商资质要求、采购文 件发售信息、投标文件接收信息、开标有关信息等具体内容。2020 年7月20日，世纪缘酒店公司向华采公司提交《关于嘉悦酒店投标 书内容涉嫌不实的质疑函》,对南京嘉悦大酒店有限公司(以下 简称嘉悦酒店公司)专业技术能力和经营管理经验、投标文件的 真实性、得分明细、报价等方面提出质疑，请求实地考察并查实 中标方资质和经营项目是否符合招标要求，标书内容是否属实，

能否成为合格供应商，如不能，确认候选人第二名的世纪缘酒店 公司为中标方。2020年7月23日，华采公司针对世纪缘酒店公司的 质疑作出《质疑回复函》,对世纪缘酒店公司的质疑事项作出回 复，并告知世纪缘酒店公司，对质疑回复有异议，可在答复期满 后七个工作日内向学校监督管理部门投诉。2020年8月4日，华采 公司作出《中标(成交)通知书》,通知嘉悦酒店公司，其被确认为涉案项目中标供应商。

2020年11月5日，世纪缘酒店公司通过邮寄方式向省财政厅提交《关于对南京工程学院在重大项目招投标中存在严重渎职、不 作为等违规违纪行为的实名公开举报信》(以下简称《举报信》),列举了将实地考察设置为非必要程序、校方拒绝对中标方进行实 地考察、拒绝公布得分明细、世纪缘酒店公司未能与评标组就标 书进行陈述和说明、校方仅看投标书面材料强调流程合法、优惠 承诺评分项得分异常等六方面问题，认为南京工程学院相关人员 在涉案项目招投标过程中的行为涉嫌严重渎职、不作为甚至违规 违纪进行合谋串通，请求省财政厅履行法定职责，对本次招投标 活动的合法性、廉洁性进行检查，对于可能存在的违法乱纪行为 和有关领导进行立案查处。

省财政厅收到《举报信》后，于2020年11月30日作出《调查 取证通知书》,通知南京工程学院就涉案项目是否属于政府采购 项目(包括但不限于说明是否使用财政性资金进行采购)在五日 内提交书面回复及相应证据材料说明。2020年12月4日，南京工程 学院作出《关于南京工程学院天印会议中心承办经营服务项目的 情况说明》,回复省财政厅：涉案项目未使用任何财政性资金和 政府资金；该项目是由采购人将天印会议中心的经营权承包给第 三方公司运营，第三方公司每年向学校支付管理费，采购人无需 给承包供应商支付任何费用；认为该项目不属于政府采购项目。 南京工程学院随情况说明一并提交了涉案项目的招标文件和南京 工程学院天印会议中心承包经营服务合同。

世纪缘酒店公司认为省财政厅对其《举报信》未依法处理， 构成行政不作为，向法院提起诉讼，请求判令省财政厅履行行政 职责受理世纪缘酒店公司的投诉，依法认定中标合同无效。

原审法院另查明，2020年12月31日，省财政厅作出《关于南京工程学院天印中心承包经营服务项目的信访答复》,答复世纪 缘酒店公司：“该项目不属于政府采购项目，不属于本部门监督管理范畴，建议你司向江苏省教育厅反映相关问题。”

庭审中，省财政厅述称，在审查过程中，特别是南京工程学 院将招标文件和承包合同送交省财政厅审查后，认为该项目是招 标投标项目，而不是政府采购项目，只能由招标投标的监督管理 部门进行监督，于是根据《信访条例》的规定给世纪缘酒店公司予以答复。

原审法院认为，《中华人民共和国政府采购法》(以下简称 政府采购法)第二条第二款规定，本法所称政府采购，是指各级国 家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的 集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务 的行为。《中华人民共和国招标投标法》(以下简称招标投标法) 规定的招标投标活动，则是指招标人事先提出货物、工程或服务采购的条件和要求，邀请众多投标人参加投标并按照规定程序从中选择交易对象的一种市场交易行为。招标投标活动包含两个最基本的环节，即招标和投标。招标指招标人将拟采购物资或工程 项目的内容、要求，通过广告或通知书等指引或邀请投标人前来投标报价，最后由招标人从中择优选定的一种行为。投标是投标 人在同意招标人拟定好招标文件的前提下，对招标项目提出自己的报价和相应的条件，通过竞争企图为招标人选中的一种交易行为。从政府采购法和招标投标法规范的行为和具体实施过程分析， 政府采购法只规范政府的采购行为，而招标投标法则规范所有的招标投标行为；政府采购行为从管理采购计划开始，通过规范采  购计划的审批，合同条件的审查，采购方式的确定和采购程序的  操作，签署合同，履行合同，最终到采购结果的审查。而招标投 标行为的起点则是发出招标公告(或者投标邀请书),通过投标、 评标和中标，授予合同标志着中标过程的结束。根据上述政府采  购和招标投标行为的定义及实施步骤，以及政府采购法和招标投标法的适用范围，对照涉案项目采购文件目录和招标公告中关于公开招标、投标文件递交、评标和中标，合同授予及签订等内容， 可以认定涉案项目采用招标投标方式进行。根据招标投标法第二条关于“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法”的规定，对于涉案项目招标投标活动投诉、举报的处理应适用招标投标法及其实施条例的相关规定。涉案项目是南京工程学院将天印会议中心的经营权发包给第三方公司运营，由第三方公司每 年向学校支付管理费。该发包经营活动无需使用财政性资金，不属于政府采购法规范和调整的范围。

招标投标法第七条第一款、第二款规定，招标投标活动及其 当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。《中华人民共和国招标投标法实施条例》(以下简称招标投标法实施条例)第六十条规定，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之 日起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和 必要的证明材料。本案中，世纪缘酒店公司作为涉案招标投标项目的参与投标人，其认为招标投标活动不符合法律、法规规定的， 可以依法向有关行政主管部门投诉或者举报，有关行政主管部门应当依法作出处理。招标投标法第七条第三款规定，对招标投标 活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。国办发[2000]34号《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投 标活动行政监督的职责分工意见的通知》第三条明确，对于招投 标过程(包括招标、投标、开标、评标、中标)中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受 理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，工业(含内 贸)、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的 招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、 信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建 造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负 责。有关行政主管部门须将监督过程中发现的问题，及时通知项 目审批部门，项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停 资金拨付。招标投标法实施条例第四条规定，国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招 标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、 交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有 关招标投标活动实施监督。县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的政府采 购政策执行情况实施监督。监察机关依法对与招标投标活动有关 的监察对象实施监察。根据上述法律、行政法规、规范性文件关于招标投标监督职责分工的规定，对于投标人和其他利害关系人关于招标投标过程串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的投诉，应依法由县级以上地方人民政府相关行政主管部门负责处理。因涉案项目并非实行招标投标的政府采购工程建设项目， 省财政厅亦非涉案项目招标投标活动的行政主管部门，故其对世纪缘酒店公司《举报信》反映的招标投标活动涉嫌违法行为不具有相应的行政监督职权。《最高人民法院关于适用<中华人民共和 国行政诉讼法>的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所诉请求履行法定职责明显不属于行政机关权限范围 的，可以裁定驳回起诉。本案中，世纪缘酒店公司针对涉案项目招标投标活动向省财政厅提交《举报信》,要求对涉案项目招标投标活动的合法性进行监督，但省财政厅对其请求事项不具有行政监督职责，故应依法裁定驳回世纪缘酒店公司的起诉。

关于世纪缘酒店公司提出省财政厅对其《举报信》应按照《事 业单位国有资产管理暂行办法》的相关规定作出处理的意见，法院认为，《事业单位国有资产管理暂行办法》第一条规定，为了规范和加强事业单位国有资产管理，维护国有资产的安全完整，合理配置和有效利用国有资产，保障和促进各项事业发展，建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的事业单位国有资产管理体制，根据国务院有关规定，制定本办法。该办法第六条规定，各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理。根据上述规定，各级财政部门对事业单位关于国有资产安全完整、配置、利用及处置具有监管职责。本案中，根据世纪缘酒店公司向省财政厅提交的《举报信》的举报内容分析，其是对涉案招投标活动的合法性、廉洁性持有异议，请求省财政厅进行立案查处。且从本案诉讼请求中关于“认定中标合同无效”的表述，亦可认定其是针对涉案招投标活动向省财政厅进行举报，而非要求省财政厅对事业单位的国有资产的利用处置行使监管职责，故对其该项诉讼主张，法院不予支持。

综上，世纪缘酒店公司主张的涉案招标投标监督管理职责不属于省财政厅权限范围，故对世纪缘酒店公司的起诉应予驳回。 原审法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼 法>的解释》第九十三条第二款的规定，裁定驳回世纪缘酒店公司的起诉。

上诉人世纪缘酒店公司上诉称：1、涉案招投标活动监管职责 属于被上诉人省财政厅的职权范围，省财政厅应当履行行政职责。 2、涉案项目的本质是事业单位将国有资产出租给第三方公司经营使用，省财政厅对南京工程学院出租该大酒店负有审批权和风险控制义务，其拒绝履行行政职责行为违法。3、原审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审裁定，指令一审法院继续审理或支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人省财政厅答辩称：1、世纪缘酒店公司向省财政厅提起的是举报而不是投诉，其起诉应当予以驳回。2、根据世纪缘酒 店公司的《举报信》内容可知，世纪缘酒店公司要求省财政厅对涉案项目招标投标活动的合法性、廉洁性进行审查，该内容不涉及对国有资产进行监督管理。3、一审裁定认定事实清楚、适用法 律正确、程序合法。请求本院驳回上诉，维持原裁定。

第三人南京工程学院未向本院提交书面陈述意见。

本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉 讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原 告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案的争议焦点是被上诉人省财政 厅是否具有对世纪缘酒店公司《举报信》中举报的行为进行监督管理的法定职责。根据原审法院查明的事实，南京工程学院就涉案项目进行招标，后嘉悦酒店公司被确定为中标供应商。世纪缘酒店公司认为涉案项目招投标存在严重异常，分别从招标方未实地调查、招标方未按照要求公布中标方和世纪缘酒店公司的得分 及得分明细、世纪缘酒店公司未能向评标组当面陈述说明标书、标书评分中优惠承诺项仅给嘉悦酒店公司评分而未给其他投标方评分等方面对招标过程的公平、公正性提出质疑。故本案争议系 由涉案项目招投标活动引发，世纪缘公司要求省财政厅对南京工 程学院在涉案招投标活动中存在的违法行为进行查处，应当建立 在省财政厅具有对招投标活动中的违法行为进行查处的法定职权的基础上。

招标投标法实施条例第四条规定了招标投标活动的监督机关，其中财政部门仅限于依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的政府采购政策执行情况实施监督。根据政府采购法第二条第二款的规定，本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业 单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。本案中，南京工程学院通过招投标的方法将涉案项目的经营权发包给第三方公司，该发包活动不使用财政性资金，不属于实行招标投标的政府采购工程建设项目。故省财政厅不具有对世纪缘酒店公司投诉举报的南京工程学院在涉案项目招投标活动中存在的违法行为进行查处的法定职责。世纪缘酒店公司要求省财政厅对其投诉举报事项进行监督查处，缺少法律依据。世纪缘酒店公司如认 为涉案项目招投标活动存在违法行为，应当依据招标投标法实施条例第四条等规定，向相应的行政主管部门进行投诉举报。原审法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第九十三条第二款的规定，裁定驳回世纪缘酒店公司的 起诉正确。

综上，上诉人世纪缘酒店公司的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院裁定驳回其起诉结果并 无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第 八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。