江苏省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2016）苏行终1662号

上诉人（原审原告）江苏省电子商务服务中心有限责任公司，住所地江苏省南京市虎踞北路10号3幢。

法定代表人蔡明，该公司总经理。

委托代理人王和平、朱昊，江苏三法律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）江苏省财政厅，住所地江苏省南京市北京西路63号天目大厦。

法定代表人刘悍东，该厅厅长。

委托代理人丁一飞，该厅工作人员。

委托代理人杭正亚，江苏天豪律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路68号。

法定代表人石泰峰，江苏省人民政府省长。

委托代理人曹泽南，江苏省人民政府法制办公室工作人员。

原审第三人江苏省地方税务局，住所地江苏省南京市北京西路63号天目大厦。

法定代表人江建平，该局局长。

委托代理人高蕻、孙鸿，该局工作人员。

原审第三人北京数字认证股份有限公司，住所地北京市海淀区北四环西路68号1501号。

法定代表人徐哲，该公司董事长。

委托代理人曹智勇，北京智勇律师事务所律师。

原审第三人江苏省设备成套有限公司，住所地江苏省南京市山西路120号18-21层。

法定代表人黄旭，该公司总经理。

委托代理人童予涛，该公司工作人员。

上诉人江苏省电子商务服务中心有限责任公司（以下简称江苏电子商务公司）因诉江苏省财政厅（以下简称省财政厅）政府采购供应商投诉处理决定及江苏省人民政府（以下简称省政府）行政复议决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年12月20日立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。

原审法院认定，2015年6月，江苏省设备成套有限公司（以下简称江苏设备成套公司）作为招标代理机构，受江苏省地方税务局（以下简称省地税局）委托，就“江苏省地方税务局所需全省地税系统网上办税第三方CA认证服务项目”进行公开招标采购。江苏电子商务公司于2015年6月23日购买《招标文件》，另有北京数字认证股份有限公司（以下简称北京数字认证公司）等单位参加竞标。《招标文件》载明了招标范围、评分标准等问题。投标结束后，评审委员会进行了评审。评审委员会由7名委员组成，评审过程中，有1名委员对投标单位硬件证书的报价提出异议，认为属低于成本的超低价，但其他委员不持该意见。经评审委员会评标，确定北京数字认证公司、中金金融认证中心有限公司、上海市数字证书认证中心有限公司为中标候选人。后江苏设备成套公司公告北京数字认证公司为中标单位。

江苏电子商务公司对该中标结果有异议，于2015年7月13日向江苏设备成套公司提出质疑，要求重新进行评标或招标。质疑事项为：1、《招标文件》中评分标准制定存在问题。理由是：江苏电子商务公司于2008年承建了江苏省统一数字认证平台并投入运营，故不应将在江苏省内建立统一数字认证平台纳入本次招标范围并对此设定评分标准。2、《招标文件》中招标范围存在问题。理由是：由江苏电子商务公司承建的无锡市法人数字一证通平台于2014年完成建设并投入运营，无锡市地税报税用户的数字证书费用由无锡市财政局总体负担，而不由无锡市地税机构承担。南京、南通、淮安3个城市法人数字一证通平台也将于近期建成并投入运营，数字证书费用将由各地财政局统一负担，而非由地税机构单独承担。此外，随江苏省各地市法人数字一证通平台的建设与推广，未来其他各地市报税用户的数字证书费用将由各地市财政局负责，不再由各地市地税局单独承担。而本次招标要求中标供应商与省地税局签订框架采购合同、与其16个下属单位签订政府采购补充合同。因此，本次招标应统筹兼顾江苏省法人数字一证通平台建设情况，招标范围应扣除已加入江苏省法人数字一证通平台的地区报税证书用户总量。3、招标过程中评分标准执行存在问题。理由是：按照《招标文件》，本次招标评分采用综合评分法。但评标结果表现以价格评定为导向，未体现《招标文件》规定的应综合考虑“服务方案”、“履约能力”、“本地化服务保障能力”等因素。4、招标工作公正与公平问题。理由是：参加投标的3家单位（北京数字认证公司、上海市数字证书认证中心有限公司、中金金融认证中心有限公司）之间存在股权关系，虽不存在控股或管理关系，但易协同一致，可能在一定程度上影响招标的公正性、公平性。5、投标人报价低于成本，中标价格低于成本价。理由是：根据《招标文件》，本次采购招标硬件证书的价格为30元/个，每年服务费为20元/户。超过最高限价的投标无效，分项低于成本的，也应按无效投标处理。而投标中，多个投标人投标总价、个别投标人分项报价低于成本，可能影响商品质量，不能诚信履约。北京数字认证公司硬件证书报价为1.2元/个，明显低于成本，应作废标处理。

江苏设备成套公司于2015年7月22日就上述质疑向江苏电子商务公司作出答复。主要内容为：第1、2点事项，因未在法定期限内提出，故不予回复。第3点事项，评审结果是评审委员会按照法律法规及《招标文件》的规定作出，故尊重评审委员会的评审结果。第4点事项，根据江苏电子商务公司提供的材料，无法判断该3家单位协同一致并影响招标公正性与公平性。第5点事项，成本核算基于很多因素，不能仅根据江苏电子商务公司提出的方法确定，且评审委员会未认为中标人的报价明显不合理或低于成本。

江苏电子商务公司不服该答复，于2015年8月12日向省财政厅投诉江苏设备成套公司，要求省财政厅取消本次中标并按照废标处理，责令江苏设备成套公司重新开展采购活动。投诉的事项及理由与向江苏设备成套公司提出的质疑一致。省财政厅于8月13日收到后，于8月26日向江苏设备成套公司发送投诉书副本，要求提供有关材料，江苏设备成套公司于8月28日提交了相关材料。省财政厅调取了北京数字认证公司、上海市数字证书认证中心有限公司、中金金融认证中心有限公司的工商登记材料。经审查后，省财政厅于9月16日作出苏财购[2015]39号《政府采购供应商投诉处理决定书》（以下简称《处理决定》），并于9月17日向江苏电子商务公司及江苏设备成套公司邮寄送达。

江苏电子商务公司不服该《处理决定》，于2015年11月14日向省政府邮寄《行政复议申请书》，请求撤销《处理决定》，并责令省财政厅重新处理其投诉。主要理由为：北京数字认证公司的报价低于成本价；北京数字认证公司、上海市数字证书认证中心有限公司、中金金融认证中心有限公司存在股权交叉关系，存在协同竞标的嫌疑，影响招标的公平、公正。省政府于11月17日收到《行政复议申请书》，于11月24日作出《行政复议受理通知书》，并于同日邮寄送达。11月24日，省政府向省财政厅作出《行政复议答复通知书》并于同日向省财政厅邮寄送达。12月2日，省政府分别向江苏设备成套公司、北京数字认证公司作出《参加行政复议通知书》并于次日向其邮寄送达，追加其为行政复议案件第三人。12月21日，省政府向省地税局作出《参加行政复议通知书》并于同日向其邮寄送达，追加其作为行政复议案件第三人。因案情复杂，12月21日，省政府向江苏电子商务公司作出《决定延期通知书》并于同日向其邮寄送达，告知其决定延长审理期限30日。2016年1月22日，省政府组织各方当事人召开行政复议案件听证会。经审理，省政府于2016年2月15日作出[2015]苏行复第334号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），并于当日向江苏电子商务公司邮寄送达。江苏电子商务公司仍不服，提起行政诉讼。

审理中，省财政厅举证了“评标时评委的意见”这一证据，该证据中“评标方法和标准”一栏写明：“详见招标文件第二册第五章”。江苏电子商务公司主张，其在质疑、投诉中均对评分标准执行提出异议，而该公司获取的招标文件只有一册、且评分标准在第三章。因此，省财政厅未依法审查江苏电子商务公司提出的异议。就此问题，江苏设备成套公司庭审中主张，该情况属笔误，评标方法和标准在招标文件第三章。省财政厅主张，其调取了《招标文件》，根据《招标文件》审查评标时是否违反其要求，未发现评审委员会违反《招标文件》进行评标。

庭审后，江苏设备成套公司向法院出具《情况说明》，主要内容为：本次评标过程中，评审委员会根据《招标文件》第三章确定的标准进行评审；由于江苏设备成套公司的工作人员工作不细致，在汇总材料时，错误套用了“详见招标文件第二册第五章”的模板，实际应为“详见招标文件第三章”；本次政府采购评审不存在两套评分标准。省财政厅向法院出具《对采购代理机构打印错误的补充说明》，其主要内容为：因江苏设备成套公司不慎，在“评分方法和标准”一栏打印错误，实际应为“详见招标文件第三章”；根据评标流程，该打印错误未影响评分标准的执行；省财政厅在办理案涉投诉时，依据《招标文件》中的“评分方法和标准”进行审查，未受到打印错误的影响；本次招标不存在两套评分标准。

原审法院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第十三条、《政府采购供应商投诉处理办法》（以下简称《投诉处理办法》）第三条的规定，江苏电子商务公司经质疑后，向省财政厅提出投诉，省财政厅负有受理并进行审查、作出处理的法定职责。

《处理决定》对江苏电子商务公司关于“招标文件中评分标准制定问题”和“招标文件中招标范围问题”的2项投诉不符合投诉条件的认定，符合法律规定。根据《政府采购法》第五十二条、第五十五条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第五十三条的规定，政府采购供应商应当在法定期限内提出质疑，且提出质疑是提出投诉的前置条件。本案中，江苏电子商务公司于2015年6月23日购买了《招标文件》，应当认定其此时知悉了《招标文件》的内容，而《招标文件》已写明了招标范围、评分标准等，但江苏电子商务公司未在购买《招标文件》起的法定7个工作日内提出质疑。

《处理决定》认为“评审委员会依法进行评审，未发现违法或违反招标文件的规定进行评审的情形”的证据确实、充分。在案证据证明，省财政厅调取了评审委员会在案涉政府采购评审过程中形成的相关材料。经审查，认为参与评审的专家按照客观、公正、审慎的原则，根据招标文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审；持不同意见的评审委员会成员亦明确表达了意见；未发现违反评审纪律或其他违反招标文件规定进行评审的问题。

《处理决定》关于“北京数字认证公司等3家单位参加同一项目投标并不违法，且无法认定该3家单位易协同一致，可能影响招标的公正性、公平性”的认定，不违反法律规定。省财政厅受理投诉后，调取了北京数字认证公司等3家单位的工商登记材料，未发现有违反《政府采购法实施条例》规定的情形。而江苏电子商务公司投诉主张该3家单位易协同一致，可能影响招标的公正性、公平性，系其主观推测，未提供相应的证据证实。省财政厅经审查，亦未发现相应的情形。

《处理决定》关于“无法认定江苏电子商务公司投诉的北京数字认证公司的报价低于成本价”的认定，不违反法律规定。案涉评审过程中，仅1名评审委员会成员提出该问题，但其他成员均不持该意见。江苏电子商务公司在质疑、投诉中亦未提交充分证据证明该主张。省财政厅在审查中亦未发现此问题。

省财政厅于2015年8月13日收到江苏电子商务公司提出的投诉后，于8月26日向江苏设备成套公司发送投诉书副本，但未能提供证据证明其向北京数字认证公司发送了投诉书副本。省财政厅经审查后，于9月16日作出《处理决定》，并于9月17日向江苏电子商务公司及江苏设备成套公司邮寄送达。因此，省财政厅作出《处理决定》前履行了《政府采购法》、《投诉处理办法》所规定的主要程序，作出《处理决定》的时限亦符合法律及规章的规定，其在发送案涉投诉书副本的期限及受送达主体方面与《投诉处理办法》的规定不符，属工作中的缺陷，但该缺陷未对各方当事人的权益产生实质性影响，不足以导致《处理决定》违法。

关于江苏电子商务公司提出“取得江苏省内增值电信业务许可证是本次招标的法定条件，但招标文件未规定此项内容，属违反法律规定，本次招标应属无效”的主张，不符合相关法律规定。江苏电子商务公司的该主张属对《招标文件》的异议，但未在法定期限内提出质疑，也未在投诉中提出。其在诉讼中提出，与《政府采购法》第五十二条、第五十五条、《政府采购法实施条例》第五十三条和《投诉处理办法》第八条第一款第（二）项的规定不符。

关于江苏电子商务公司提出“根据最高人民法院公布的2015年度经济行政典型案例，对上述主张的事项审查不应当受投诉事项的范围限制”的主张，因为本案情形与最高人民法院公布的2015年度经济行政典型案例中相关案例的情形不符，江苏电子商务公司的该主张缺乏依据，不予采纳。

关于江苏电子商务公司提出“北京数字认证公司的投标方案包含分包内容”的主张，由于江苏电子商务公司在质疑、投诉及行政复议中均未提出该主张，故不属于本案审理范围。

关于江苏电子商务公司提出“省财政厅未依法审查江苏电子商务公司的异议”的主张，经审查，江苏设备成套公司及省财政厅作出的说明合理。省财政厅在审查中没有指出该笔误，属工作中的不足，但不导致其作出的《处理决定》违法。

省政府收到江苏电子商务公司提出的行政复议申请后，履行了受理、通知、追加第三人、听证、审查、作出决定并送达等程序，其行政复议行为符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，作出《复议决定》的程序合法。

综上，省财政厅作出的《处理决定》证据确凿，适用法律法规正确，行政程序基本合法。省政府作出的《复议决定》程序合法。江苏电子商务公司的诉讼请求缺乏依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回江苏电子商务公司的诉讼请求。

上诉人江苏电子商务公司上诉称：1、其提出的“增值电信业务许可证”和“分包”问题不应当受投诉范围限制，因为虽然在质疑和投诉期间没有直接提出，但“评分标准”的投诉包含了上述问题。2、省财政厅提交的“评标时评委的意见”这一证据存在明显评审标准错误却不自知，省财政厅没有审查过评分标准的执行，没有履行监管和调查职责，复议决定和原审判决违背事实和证据，应当予以纠正。3、省财政厅未向北京数字认证公司送达投诉书副本及资料，系重大程序违法。请求本院撤销原审判决和《处理决定》、《复议决定》，责令省财政厅重新处理江苏电子商务公司的投诉，且由被上诉人负担诉讼费。

被上诉人省财政厅答辩称：1、“增值电信义务许可证”和“分包问题”未经质疑、投诉，行政复议也未审查，不应属于行政诉讼审查范围。2、省财政厅依法审查了招标文件的评分方法和标准。3、《处理决定》程序合法，个别缺陷未对各方当事人的权益产生实质性影响。请求本院驳回上诉，维持原判。

被上诉人省政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由缺乏事实根据和法律依据。请求本院驳回上诉，维持原判。

原审第三人省地税局请求本院依法判决。

原审第三人北京数字认证公司请求本院驳回上诉，维持原判。

原审第三人江苏设备成套公司述称，同意省财政厅的答辩意见。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为：

一、关于省财政厅作出的《处理决定》是否合法的问题

《政府采购法》第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。《投诉处理办法》第三条规定，县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。财政部负责中央预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。根据上述规定，江苏电子商务公司作为供应商向省财政厅提出投诉，省财政厅负有受理并进行审查、作出处理的法定职责。

关于江苏电子商务公司提出的第1、2项投诉。《政府采购法》第五十二条规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。《政府采购法实施条例》第五十三条规定，政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，属于对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日。《投诉处理办法》第十条第（二）项规定，投诉人提起投诉前已依法进行质疑是投诉人提起投诉应当符合的条件之一。本案中，江苏电子商务公司的第1、2项投诉，属于对《招标文件》的投诉。其于2015年6月23日购买了《招标文件》，应当于此日起的七个工作日内提出质疑，但江苏电子商务公司在2015年7月13日才对该两项事项提出质疑，不符合法定条件。《处理决定》认为该两项事项未在法定期限内对招标文件提出质疑，不符合投诉的条件，符合上述法律规范规定。

关于江苏电子商务公司提出的第3项投诉。在案证据证明，省财政厅调取了评审委员会在案涉政府采购评审过程中形成的相关材料。审查后认为参与评审的专家按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审；持不同意见的评审委员会成员亦明确表达了意见；未发现违反评审纪律或其他违反招标文件规定进行评审的问题。所以《处理决定》认为该项投诉不能成立，有事实根据。

关于江苏电子商务公司的第4项投诉。《政府采购法实施条例》第十八条第一款规定，单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。本案中，省财政厅受理江苏电子商务公司投诉后，调取了北京数字认证公司等3家单位的工商登记材料，未发现有违反上述规定的情形。并且江苏电子商务公司未能提供证据证明其提出的该3家单位“易协同一致，可能影响招标的公正性和公平性”的主张。所以《处理决定》认为该项投诉不能成立，有事实根据和法律依据。

关于江苏电子商务公司的第5项投诉。《招标文件》仅限定了投标的最高价，并未规定低于某个价格的投标为无效标，且评审委员会在采购活动中并未认定中标人的报价明显不合理或低于成本。江苏电子商务公司在质疑、投诉中亦未提交充分证据证明。所以《处理决定》认为该投诉不能成立，有事实根据。

二、关于省政府作出的《复议决定》是否合法的问题

省政府于2015年11月17日收到江苏电子商务公司提出的行政复议申请后，履行了受理、通知、追加第三人、听证、审查、作出决定并送达等程序，于2016年2月15日作出《复议决定》。其复议行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条、第四十条第二款，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款、第三十三条的规定，作出《复议决定》的行政程序合法。

三、关于江苏电子商务公司的其他上诉理由是否成立的问题

关于江苏电子商务公司提出的“增值电信业务许可证”和“分包”不应当受投诉范围限制的上诉理由。经查，其提出的“取得江苏省内增值电信业务许可证是本次招标的法定条件”和“北京数字认证公司的投标方案包含分包内容”这两项事项，均未在质疑和投诉中提出，而在本案中作为诉讼理由直接提出，缺乏事实根据，不属于本案的审理范围。

关于江苏电子商务公司提出“省财政厅对其提交的‘评标时评委的意见’这一证据存在明显评审标准错误却不自知、没有履行其监管和调查职责”的上诉理由。经查，关于“评标时评委的意见”这一证据中提及的评审标准与《招标文件》规定的评审标准的不同，江苏设备成套公司及省财政厅均向原审法院作出了说明，表示“评标时评委的意见”这一证据中提及的评审标准属于打印错误、实质上不存在两套评分标准。综合审查评审过程及情况说明，本院认为该说明合理。江苏电子商务公司的该理由缺乏事实根据，本院不予采纳。

关于江苏电子商务公司提出“省财政厅未向北京数字认证公司送达投诉书副本及资料、系重大程序违法”的上诉理由。经查，省财政厅于2015年8月13日收到江苏电子商务公司提出的投诉后，于同月26日向江苏设备成套公司发送投诉书副本，经审查后，于同年9月16日作出《处理决定》，并于同月17日向江苏电子商务公司及江苏设备成套公司邮寄送达。因此，省财政厅履行了《政府采购法》、《投诉处理办法》规定的主要程序，但省财政厅在发送案涉投诉书副本的期限及受送达主体方面与《投诉处理办法》的相关规定不符。但该问题未对各方当事人的权益产生实质性影响，不足以导致《处理决定》违法。江苏电子商务公司的该理由缺乏事实根据，本院不予采纳。

综上，上诉人江苏电子商务公司的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人江苏省电子商务服务中心有限责任公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　倪志凤

审判员　　张世霞

审判员　　杨　述

二〇一七年五月十八日

书记员　　吁　璇