江苏省南京市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2016)苏01行初90号

原告江苏省电子商务服务中心有限责任公司，住所地江苏省南京市虎踞北路10号3幢。

法定代表人蔡明，江苏省电子商务服务中心有限责任公司总经理。

委托代理人王和平、朱昊，江苏三法律师事务所律师。

被告江苏省财政厅，住所地江苏省南京市北京西路63号天目大厦。

法定代表人刘悍东，江苏省财政厅厅长。

委托代理人戴民辉，江苏省财政厅工作人员。

委托代理人杭正亚，江苏天豪律师事务所律师。

被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路68号。

法定代表人石泰峰，江苏省人民政府省长。

委托代理人陈慧娴、熊樟林，江苏省人民政府法制办工作人员。

第三人江苏省地方税务局，住所地江苏省南京市北京西路63号天目大厦。

法定代表人江建平，江苏省地方税务局局长。

委托代理人孙鸿，江苏省地方税务局工作人员。

第三人北京数字认证股份有限公司，住所地北京市海淀区北四环西路68号1501号。

法定代表人徐哲，北京数字认证股份有限公司董事长。

委托代理人曹智勇，北京智勇律师事务所律师。

第三人江苏省设备成套有限公司，住所地江苏省南京市山西路120号18-21层。

法定代表人黄旭，江苏省设备成套有限公司总经理。

委托代理人童予涛，江苏省设备成套有限公司工作人员。

原告江苏省电子商务服务中心有限责任公司（以下简称江苏电子商务公司）不服被告江苏省财政厅（以下简称省财政厅）作出的政府采购供应商投诉处理决定以及被告江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的行政复议决定，于2016年2月25日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案。本院于2016年2月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月7日进行证据交换（因省财政厅认为其提交的部分证据涉及他人商业秘密，故对该部分证据进行不公开质证），于2016年7月5日公开开庭审理了本案。原告江苏电子商务公司的委托代理人王和平、朱昊，被告省财政厅的委托代理人戴民辉、杭正亚，被告省政府的委托代理人陈慧娴，第三人江苏省地方税务局（以下简称省地税局）的委托代理人孙鸿，第三人北京数字认证股份有限公司（以下简称北京数字认证公司）的委托代理人曹智勇到庭参加证据交换及庭审，第三人江苏省设备成套有限公司（以下简称江苏设备成套公司）经依法通知，未参加证据交换，其委托代理人童予涛到庭参加庭审。本案经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限3个月，现已审理终结。

被告省财政厅于2015年9月16日作出《政府采购供应商投诉处理决定》（苏财购[2015]39号，以下简称《处理决定》），认为：1、江苏电子商务公司于2015年6月23日收到招标文件，但未在从该日起7个工作日内对招标文件提出质疑。由于江苏电子商务公司投诉的第1、2项内容，均为未依法进行质疑的事项，不符合投诉的条件。2、评审委员会是根据政府采购法律法规和采购文件载明的评审方法和标准进行评审，未发现评审委员会在这次评审中，有违法情形或违反招标文件所规定的评标方法和标准进行评审的情形。3、江苏电子商务公司投诉书表明，参加投标的3家单位之间存在股权关系，不存在控股或管理关系。因此，3家单位参加同一项目投标，并未违反《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条规定。对江苏电子商务公司投诉所主张的“易协同一致，可能一定程度会影响到此次招标公正性、公平性问题”，并无实据，无法认定。4、江苏电子商务公司认为，投标人以低于成本的报价竞标、中标价格明显低于成本价，无法认定。故决定依据《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条的规定，驳回投诉。

被告省政府于2016年2月15日作出《行政复议决定》（[2015]苏行复第334号，以下简称《复议决定》），认为：1、省财政厅未在《政府采购供应商投诉处理办法》第十二条规定的期限向江苏设备成套公司发送投诉书副本，且省财政厅未向与投诉事项有关的所有供应商发送投诉书副本进行调查取证，故其作出《处理决定》的程序存在瑕疵。2、省财政厅作出投诉处理决定的内容基本适当。理由为：（1）根据政府采购法、政府采购法实施条例的规定，质疑是投诉的前置程序。江苏电子商务公司向省财政厅提出的第1、2项投诉针对的是招标文件。江苏电子商务公司于6月23日购买招标文件时已知晓相关内容，但其于7月13日向采购代理机构江苏设备成套公司提出质疑，超出了法律规定的期限。因此，其投诉的第1、2所涉事项不符合提出投诉的条件，亦不属于本案行政复议的审查范围，不予审查。（2）未发现评审委员会在此次评审中，有违反招标文件规定的评标方法和标准进行评审的情形。（3）参与本次投标的北京数字认证公司、上海市数字证书认证中心有限公司、中金金融认证中心有限公司三家单位不存在法律规定的控股或管理关系，可以参加本案所涉项目的招投标活动。江苏电子商务公司所称“协同一致”等主张，查无实据。（4）招标文件仅限定了投标的最高价，超过该价格的投标为无效标。且项目评审委员会在采购活动中并未认定中标人北京数字认证公司的报价明显不合理或低于成本。在审查中亦未发现北京数字认证公司的报价有可能影响商品、服务质量和不能诚信履约。（5）由于江苏电子商务公司在向省财政厅提出投诉，以及省财政厅作出驳回决定时，均未涉及《增值电信业务许可证》以及“分包”等问题，根据行政复议法第二十八条的规定，江苏电子商务公司在行政复议期间提出的上述许可证和“分包”等问题，超出了本案审理的范围，不予审查。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持省财政厅于2015年9月16日对江苏电子商务公司作出的《处理决定》。

原告江苏电子商务公司诉称，2015年6月，省地税局委托江苏设备成套公司进行全省地税提供网上办税第三方CA认证服务项目的公开招标。原告作为采购供应商参与投标。7月9日，公示北京数字认证公司中标该项目。8月12日，原告就北京数字认证公司的违法违规行为向省财政厅提出投诉，后省财政厅作出《处理决定》。但该《处理决定》违背法定程序，对相关投诉事项亦未开展全面调查。原告就省财政厅的《处理决定》向省政府申请行政复议，省政府作出《复议决定》，维持了省财政厅的《处理决定》。原告认为，省财政厅的《处理决定》对以下事项未予以调查，包括：1、取得江苏省内增值电信业务许可证是本次招标的法定条件。但招标文件未规定此项内容，属违反法律规定，本次招标应属无效。且对该情况的审查不应当受投诉事项的范围限制。2、本次招标预算最高限价是硬件证书30元/个，每年每户服务费20元。而北京数字认证公司以硬件证书单价1.2元/个，服务费每年20元/户的报价中标，明显低于成本价。3、北京数字认证公司的投标方案包含擅自分包内容，违背招标文件要求，不具有中标资格。4、省财政厅在处理投诉过程中违背法定程序。以上事实，省地税局均予认可。但省政府的《复议决定》也未予纠正，仍然作出维持《处理决定》，亦属认定事实和适用法律的错误。据此，请求法院依法判决：1、撤销省政府作出的《复议决定》；2、撤销省财政厅作出的《处理决定》，并责令其重新处理投诉。

原告江苏电子商务公司向本院提交了以下证据、依据。证据有：

1、原告的营业执照和组织机构代码证，证明原告的身份，具有提起本次诉讼的的主体资格。

2、《江苏省地方税务局所需全省地税系统网上办税第三方CA认证服务项目招标文件》，证明省地税局就涉案项目进行公开招标，其中要求在江苏省内建立统一呼叫服务中心，根据《电信业务分类目录》的规定，呼叫中心业务属于B类增值电信业务之一。根据《电信条例》的规定，经营增值电信业务需要取得增值电信业务经营许可证。因此涉案招标项目需要供应商取得江苏省内增值电信业务许可证。

3、《江苏省地方税务局所需全省地税系统网上办税第三方CA认证服务项目中标结果公告》（截图），证明2015年7月9日，江苏设备成套公司公布涉案项目中标人为北京数字认证公司。在该中标结果公告中，中标金额分为硬件证书价格及服务费等两个分项，因此，审查北京数字认证公司是否构成低于成本竞争时，应分别对该两个分项进行审查。

4、《关于对江苏省地方税务局所需全省地税系统网上办税第三方CA认证服务项目招标环节的质疑函》，证明原告在法定期限内向江苏设备成套公司提出了质疑。

5、《江苏省设备成套有限公司答质疑书的函复》，证明江苏设备成套公司对原告的质疑进行了答复。

6、《投诉书》（苏服【2015】022号），证明原告依法于2015年8月12日向省财政厅提出了投诉。

7、省财政厅《政府采购供应商投诉处理决定书》（苏财购[2015]39号），证明省财政厅作出了涉案被诉行政行为。

8、《行政复议申请书》，证明原告就涉案争议依法向省政府申请行政复议。

9、省财政厅《被申请人答复书》，证明针对原告的复议申请，省财政厅进行了答复。该答复书中明确，针对原告的投诉事项未按照法定程序进行调查。

10、省地税局《税务行政复议答复书》，证明针对原告的复议申请，省地税局进行了答复，并认为北京数字认证公司的报价确实存在超低价竞争及低于成本价的嫌疑。同时其未经采购人同意进行分包，违反了招标文件禁止分包，及政府采购法关于分包的规定。

11、省政府《行政复议决定书》（[2015]苏行复第334号），证明省政府作出了复议决定，维持了被诉《处理决定》。该《复议决定》指出省财政厅违反法定程序。根据行政诉讼法的规定，应当确认违法。

12、江苏省通信管理局网页截图2张，内容为关于电子认证企业涉及增值电信业务时，是否需要申领增值电信业务许可证的回复，证明取得增值电信许可证是开展涉案招标项目的前提，属于法律强制性规定，否则将构成无证经营。

依据为：1、《中华人民共和国政府采购法》第四条、第四十八条。

2、《中华人民共和国招标投标法》第三十三条。

3、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条。

4、《中华人民共和国电信条例》第八条、第九条。

5、《评标委员会和评标方法暂行办法》第二十一条。

6、《电信业务分类目录》（2015版）。

被告省财政厅辩称，一、省财政厅作为省政府财政部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责，具有对江苏电子商务公司的投诉作出处理决定的职权。二、省财政厅驳回电子商务公司的投诉，具有事实依据和法律依据。对于江苏电子商务公司的投诉，省财政厅经调查认为：1、关于其投诉的评分标准及招标范围问题。江苏电子商务公司于2015年6月23日收到招标文件，但未在7个工作日内对招标文件提出质疑，故该两项投诉问题，不符合投诉的条件。2、关于其投诉的评分标准执行问题。评审委员会根据政府采购法律法规和采购文件载明的评审方法和标准进行评审，未发现评审委员会在这次评审中，有违法情形或违反招标文件所规定的评标方法和标准进行评审的情形。3、关于其投诉的其他3家投标单位存在股权关系，可能影响招标的公正、公平性问题。江苏电子商务公司投诉书表明，其他参加投标的3家单位之间存在股权关系，不存在控股或管理关系，因此，3家单位参加同一项目投标，并未违反相关法律法规的规定。江苏电子商务公司投诉主张“易协同一致，可能一定程度会影响到此次招标公正性、公平性问题”，并无实据，无法认定。4、关于其投诉的以低于成本报价竞标问题。省财政厅经调查无法认定。三、省政府复议维持省财政厅的《处理决定》正确。江苏电子商务公司申请行政复议时，对《处理决定》关于上述投诉内容的第1、2、3认定未提出异议，仅对《处理决定》关于投诉内容的第4、5点提出异议，认为省财政厅未展开全面调查。但江苏电子商务公司在复议听证会上，提出了许多质疑、投诉时未涉及的事项，省财政厅作出《处理决定》时均未涉及。省政府经复议认为，省财政厅作出《处理决定》的程序存在瑕疵，作出的投诉处理决定的内容基本适当。四、江苏电子商务公司的起诉没有事实与法律依据。1、《增值电信业务许可证》及“分包”问题未经质疑、投诉，复议也未审查，不应作为起诉的内容。2、江苏电子商务公司认为中标人超低价竞标，省财政厅经取证并审查，无法认定。3、《处理决定》适用依据正确，程序合法，内容适当。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告省财政厅向本院提交了以下证据、依据。证据有：1、《江苏省地方税务局所需全省地税系统网上办税第三方CA认证服务项目招标文件》（以下简称《招标文件》）,证明：1、2015年7月8日，江苏设备成套公司组织了省地税局全省地税系统网上办税第三方CA认证服务项目的公开招标；2、《增值电信业务许可证》不是上述《招标文件》规定的投标人必须具有的资质；3、《招标文件》中合同条款第七条规定，如有未经甲方同意的分包行为，甲方有权终止合同。故分包是合同履行问题，与评标行为无关；4、《招标文件》第三章3.2评分标准（一）价格分中的内容，报价为“按硬件证书与每年服务费分别的单价之和为投标报价。”即评分是按照硬件证书与服务费两项相加，两项相加后，北京数字认证的报价并不显著偏低。

2、发票,证明江苏电子商务公司于2015年6月23日收到《招标文件》。

3、评标时评委的意见，评委意见是“根据采购人的授权推荐中标候选人，详见评委推荐表”，证明当时只有1名评委提出超低价的意见，说明在评审时已经涉及到是否超低价的问题，除1名评委持此意见外，其他6位评委未持此意见。

4、《初步评审一览表》，证明中标人通过初步评审，6名评委签字确认。

5、《评委会决议》，证明列前三名的供应商得分情况，6名评委签字确认。

6、《江苏省地方税务局所需全省地税系统网上办税第三方CA认证服务项目中标结果公告》，证明北京数字认证公司中标，结果已予以公告。

7、《关于对江苏省地方税务局所需全省地税系统网上办税第三方CA认证服务项目招标环节的质疑函》及其附件，证明2015年7月15日，江苏电子商务公司对招标结果提出质疑，证明其提出质疑的内容不涉及有关的增值电信业务许可证的问题，也不涉及分包的问题。

8、江苏设备成套公司向江苏电子商务公司的回复，证明采购代理机构（江苏设备成套公司）于2015年7月22日对江苏电子商务公司的质疑作出答复。

9、《关于申请认定“网上办税第三方CA认证服务”项目中标结果无效的请示的回复》，证明案涉评标活动的评委在省财政厅进行监督检查时作出了回复，其中对于许可证、供应商报价的问题均有相应答复，6名评委同意该意见，1名评委不同意。

10、《投诉书》（苏服【2015】022号），证明江苏电子商务公司投诉的内容有5项：1、《招标文件》中评分标准制定存在问题。2、《招标文件》中招标范围存在问题。3、评分标准执行存在问题。4、招标工作公正与公平问题，参加投标的3家单位之间存在股权关系，可能一定程度上会影响到此次招标的公正、公平性。5、投标人以低价成本的报价竞标，中标价格明显低于成本价。其投诉内容不涉及增值电信业务许可证和分包的问题。

11、《政府采购供应商投诉调查取证通知书》，12、《说明》。

证据11、12证明省财政厅受理投诉后，进行了调查取证。

13、北京数字认证公司等3个投标人股权结构信息资料，证明省财政厅在处理投诉时，通过全国企业信用信息公示系统查询了3家企业股权情况。

14、省财政厅《政府采购供应商投诉处理决定书》（苏财购[2015]39号），证明2015年9月16日，省财政厅作出《处理决定》。

15、两份特快专递邮寄单，证明《处理决定》已经依法送达给相关各方。

（省财政厅认为其提交的证据3、4、5、9涉及他人商业秘密。）

依据为：1、《中华人民共和国政府采购法》第五十五条、第五十六条。

2、《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条。

被告省政府辩称，一、江苏设备成套公司就“江苏省地方税务局所需全省地税系统网上办税第三方CA认证服务项目”进行公开招标采购，原告于项目招标期间购买了招标文件，并随后参与了投标。经开标、评标、定标，另一投标人北京数字认证公司被确定中标，原告对此不服，于2015年7月13日向江苏设备成套公司提出质疑。江苏设备成套公司于2015年7月22日作出答复，江苏电子商务公司对答复不服，向省财政厅提出投诉，请求取消此次中标结果并以废标处理，同时责令江苏设备成套公司重新开展采购活动。省财政厅经审查作出《处理决定》，驳回了原告的投诉请求。原告对此不服，于2015年11月13日向省政府提出行政复议申请。省政府经审查，作出《复议决定》，并向原告邮寄送达。二、省政府作出的《复议决定》认定事实清楚、适用法律正确，复议程序合法。省政府已依法履行行政复议的法定职责，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告省政府向本院提交了以下证据、依据。证据有：1、《行政复议申请书》及邮寄凭证。

2、《行政复议申请受理通知书》及邮寄凭证。

3、《提出答复通知书》及邮寄凭证。

4、《参加行政复议通知书》及邮寄凭证。

5、《决定延期通知书》及邮寄凭证。

6、《行政复议案件听证通知书》、《行政复议案件听证笔录》及《行政复议听证会签到单》。

7、《复议决定》及邮寄凭证。

以上证据证明省政府已按照行政复议法及行政复议法实施条例的规定在法定期限内作出了行政复议决定，履行了行政复议法定职责，程序合法。

依据为：1、《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、第十七条第一款、第二十三条第一款、第二十八条第一款第一项、第三十条、第四十条第二款。

2、《中华人民共和国政府采购法》第五十二条、第五十三条。

3、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款。

4、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十三条、第十八条。

5、《政府采购供应商投诉处理办法》第十一条、第十二条。

第三人北京数字认证公司述称，一、江苏电子商务公司的诉讼请求为撤销省财政厅作出的《处理决定》和省政府作出的《复议决定》，这两份决定是针对江苏电子商务公司在投诉时提出的5个具体投诉事项作出的具体行为，因此江苏电子商务公司不应在本案中提出的超出上述两个决定范围的问题。即“取得江苏省内增值电信业务许可证是本次招标的法定条件。但是招标文件未规定此项内容，属于违反法律规定，本次招标应属无效。且对该情况的审查不应当受投诉事项的范围限制”和“北京CA的投标方案包含擅自分包内容，严重违背招标文件要求，不具有中标资格”。江苏电子商务公司没有将上述两个问题在投诉书中列明，省财政厅和省政府作出的决定中也没有对上述事由进行处理，江苏电子商务公司在诉讼中提出新的事由，并要求撤销两决定不符合行政诉讼的基本要求。二、对于江苏电子商务公司在投诉书中提到的5个问题，北京数字认证公司认为：1、关于其投诉的评分标准及招标范围问题。江苏电子商务公司于2015年6月23日收到招标文件，但其未依法在规定的期限内对招标文件提出质疑，应视为放弃质疑权利。因此，江苏电子商务公司的这两项投诉不符合投诉条件，其放弃质疑权利，又提出质疑，省财政厅依法驳回投诉，合理合法。2、关于其投诉的评分标准执行问题。没有证据证明评标委员会在这次评标过程中存在违法情形或违反招标文件规定的评分标准进行评审情形。3、关于其投诉的招标工作公正、公平性问题。基于参加投标的其他3家单位不存在控股或管理关系，因此，3家单位参加同一项目投标，并未违反《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条的规定。且没有证据证明3家单位协同一致，影响招标工作公正与公平进行。4、关于其投诉的以低于成本报价竞标问题。江苏电子商务公司用中标价格中单一产品价格衡量整个中标价格，从而推论投标人以低于成本的报价竞标、中标价格明显低于成本价，属于偷换概念。没有事实依据和法律依据。三、江苏电子商务公司投诉提出的5个问题，与事实不符，没有法律依据。据此，省财政厅及省政府作出的案涉行政行为合理、合法。请求法院依法驳回原告的的诉讼请求。

第三人北京数字认证公司向本院提交的证据有：北京数字认证公司、上海市数字证书认证中心有限公司、中金金融认证中心有限公司的工商登记注册基本信息，证明该3家公司之间不存在控股或者管理关系。

第三人省地税局述称，一、本次招标活动中，该局经过调研，总结经验，考虑硬件证书的价格因素、合理预算确定因素等，将硬件证书单独编列预算，并确定合理价格上限，本意是要从源头上提升CA应用水平，事先规避应用风险。北京数字认证公司本次投标的报价与其在其他地区中标价格相比不合理，存在低于成本价的嫌疑。省地税局事后了解到，在评标过程中，专家评委会并没有对可能低于成本价参与投标的行为进行严格审核，省地税局的评委在评标过程中已经明确指出，并在评标意见中书面反映。北京数字认证公司以超低报价获得中标，客观上可能在后续的实施阶段不能有效满足高质量和及时服务应用的风险。二、北京数字认证公司对招标文件存在非实质性响应问题，客观上也与超低价存在关联。本次招标中，北京数字认证公司的招标文件在服务体系、技术体系和实施体系等方面均存在实质性有效响应不足的问题，涉嫌项目重视度不够和投入不足。三、由于北京数字认证公司的投标文件中技术、服务和实施体系方案存在不足，中标通知书下达后，其存在拖延项目实施启动时间的嫌疑，并给省地税局造成项目应用效益和经济损失。据此，请求法院依法判决。

第三人省地税局未提交证据。

第三人江苏设备成套公司述称，同意被告省财政厅的答辩意见。

第三人江苏设备成套公司未提交证据。

经庭审质证，原告江苏电子商务公司对被告省财政厅提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。对证据2的真实性、合法性、关联性均予以认可。对证据3形式的真实性、形式的合法性、关联性予以认可，对内容的合法性不予认可。对证据4的形式真实性、形式的合法性、关联性予以认可，对内容的合法性不予认可。对证据5形式的真实性、形式的合法性、关联性予以认可，对内容的合法性不予认可。对证据6的真实性、合法性、关联性予以认可。证据7、8也是原告举证的证据之一，质证意见同原告的证明目的。对证据9形式的真实性予以认可，对关联性及证明目的不予认可。对证据10的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。对证据11、12的真实性、合法性、关联性均予以认可。对证据13的真实性、合法性、关联性均予以认可。对证据14、15的真实性、合法性、关联性均予以认可。

被告省政府，第三人省地税局、北京数字认证公司对省财政厅提供证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均予以认可。

原告江苏电子商务公司对被告省政府提交证据的质证意见为：对证据1-6的真实性、合法性、关联性均予以认可。对证据6中听证通知书、听证签到单的真实性、合法性、关联性均予以认可。对其中听证笔录形式的真实性予以认可。对证据7的真实性、合法性、关联性予以认可，但不认可复议决定书记载的结论和内容。

被告省财政厅、第三人省地税局、北京数字认证公司对被告省政府提交的证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均予以认可。

原告江苏电子商务公司对第三人北京数字认证公司提交证据的质证意见为：对该份证据的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。

被告省财政厅、省政府，第三人省地税局对第三人北京数字认证公司提交证据的质证意见为：对该份证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均予以认可。

被告省财政局、省政府对原告江苏电子商务公司提交证据的质证意见为：对原告提供的证据1-11的真实性、合法性予以认可，但证明目的与本案无关。对证据12的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可。

第三人省地税局对原告江苏电子商务公司提交证据的质证意见为：对证据的真实性、合法性予以认可，该证据与省地税局招标内容存在关联性。

第三人北京数字认证公司对原告江苏电子商务公司提交证据的质证意见为：1、原告投诉书内容有5点，原告应该围绕该5点举证，超过部分与本案无关。2、与北京数字认证公司相关的是投诉书最后一点，因为原告没有举证，故不予认可。其他同意省财政厅的质证意见。

本院经审查认为，原告江苏电子商务公司提交的证据1-11，被告省财政厅、省政府及第三人北京数字认证公司提交的证据真实、合法，与本案有关联性，本院予以确认。原告江苏电子商务公司提交的证据12与本案无关联性，本院不予确认。

经审理查明，2015年6月，第三人江苏设备成套公司作为招标代理结构，受第三人省地税局委托，就“江苏省地方税务局所需全省地税系统网上办税第三方CA认证服务项目”进行公开招标采购。原告江苏电子商务公司于2015年6月23日购买了《招标文件》，另有第三人北京数字认证公司等单位参加竞标。《招标文件》中载明了招标范围、评分标准等问题。投标结束后，评审委员会进行了评审。评审委员会由7名委员组成，评审过程中，有1名委员对投标单位硬件证书的报价提出异议，认为属低于成本的超低价，但其他委员不持该意见。经评审委员会评标，确定北京数字认证公司、中金金融认证中心有限公司、上海市数字证书认证中心有限公司为中标候选人。后江苏设备成套公司公告北京数字认证公司为中标单位。

江苏电子商务公司对该中标结果有异议，于2015年7月13日向江苏设备成套公司提出质疑，要求重新进行评标或重新进行招标。质疑的事项为：

1、招标文件中评分标准制定存在问题。理由是：江苏电子商务公司于2008年承建了江苏省统一数字认证平台并投入运营，故不应将在江苏省内建立统一数字认证平台纳入本次招标范围并对此设定评分标准。

2、招标文件中招标范围存在问题。理由是：由江苏电子商务公司承建的无锡市法人数字一证通平台于2014年完成建设并投入运营，无锡市地税报税用户的数字证书费用由无锡市财政局总体负担，而不由无锡市地税机构承担。南京、南通、淮安3个城市法人数字一证通平台也将于近期建成并投入运营，数字证书费用将由各地财政局统一负担，而非由地税机构单独承担。此外，随江苏省各地市法人数字一证通平台的建设与推广，未来其他各地市报税用户的数字证书费用将由各地市财政局负责，不再由各地市地税局单独承担。而本次招标要求中标供应商与省地税局签订框架采购合同、与其16个下属单位签订政府采购补充合同。因此，本次招标应统筹兼顾江苏省法人数字一证通平台建设情况，招标范围应扣除已加入江苏省法人数字一证通平台的地区报税证书用户总量。

3、招标过程中评分标准执行存在问题。理由是：按照《招标文件》的规定，本次招标评分采用综合评分法。但评标结果表现以价格评定为导向，未体现《招标文件》规定的应综合考虑“服务方案”、“履约能力”、“本地化服务保障能力”等因素。

4、招标工作公正与公平问题。理由是：参加投标的3家单位（北京数字认证公司、上海市数字证书认证中心有限公司、中金金融认证中心有限公司）之间存在股权关系，虽不存在控股或管理关系，但易协同一致，可能在一定程度上影响招标的公正性、公平性。

5、投标人报价低于成本，中标价格低于成本价。理由是：根据《招标文件》，本次采购招标硬件证书的价格为30元/个，每年服务费为20元/户。超过最高限价的投标无效，分项低于成本的，也应按无效投标处理。而投标中，多个投标人投标总价、个别投标人分项报价低于成本，可能影响商品质量，不能诚信履约。北京数字认证公司硬件证书报价为1.2元/个，明显低于成本，应作废标处理。

江苏设备成套公司于2015年7月22日就上述质疑向江苏电子商务公司作出答复。主要内容为：投诉的第1、2点事项，因未在法定期限内提出，故不予回复。关于第3点事项，评审结果是评审委员会按照法律法规及《招标文件》的规定作出，故尊重评审委员会的评审结果。关于第4点事项，根据江苏电子商务公司提供的材料，无法判断该3家单位协同一致并影响招标公正性与公平性。关于第5点事项，成本核算基于很多因素，不能仅根据江苏电子商务公司提出的方法确定，且评审委员会未认为中标人的报价明显不合理或低于成本。

江苏电子商务公司不服该答复，于2015年8月12日向被告省财政厅投诉江苏设备成套公司，要求省财政厅取消本次中标并按照废标处理，责令江苏设备成套公司重新开展采购活动。投诉的事项及理由与向江苏设备成套公司提出的质疑一致。省财政厅于8月13日收到该投诉后，于8月26日向江苏设备成套公司发送投诉书副本，要求其提供有关材料，江苏设备成套公司于8月28日提交了相关材料。省财政厅调取了北京数字认证公司、上海市数字证书认证中心有限公司、中金金融认证中心有限公司的工商登记材料。经审查后，省财政厅于9月16日作出《处理决定》，并于9月17日向江苏电子商务公司及江苏设备成套公司邮寄送达。

江苏电子商务公司不服该《处理决定》，于2015年11月14日向被告省政府邮寄《行政复议申请书》，请求撤销省财政厅作出的《处理决定》，并责令其重新处理江苏电子商务公司提出的投诉。主要理由为：北京数字认证公司的报价低于成本价；北京数字认证公司、上海市数字证书认证中心有限公司、中金金融认证中心有限公司存在股权交叉关系，存在协同竞标的嫌疑，影响招标的公平、公正。省政府于11月17日收到原告的《行政复议申请书》，于11月24日向江苏电子商务公司作出《行政复议受理通知书》，并于同日向其邮寄送达。11月24日，省政府向省财政厅作出《行政复议答复通知书》并于同日向省财政厅邮寄送达。12月2日，省政府分别向江苏设备成套公司、北京数字认证公司作出《参加行政复议通知书》并于次日向其邮寄送达，追加其为行政复议案件的第三人。12月21日，省政府向省地税局作出《参加行政复议通知书》并于同日向其邮寄送达，追加其作为行政复议案件第三人。因案情复杂，12月21日，省政府向江苏电子商务公司作出《决定延期通知书》并于同日向其邮寄送达，告知其决定延长审理期限30日。2016年1月22日，省政府组织各方当事人召开行政复议案件听证会。经审理，省政府于2016年2月15日作出《复议决定》，并于当日向江苏电子商务公司邮寄送达。江苏电子商务公司仍不服，向本院提起行政诉讼。

审理中，省财政厅举证了“评标时评委的意见”（证据3）。该证据中“评标方法和标准”一栏写明：“详见招标文件第二册第五章”。江苏电子商务公司主张，其在质疑、投诉中均对评分标准执行提出异议，而该公司获取的招标文件只有一册，评分标准在第三章。因此，省财政厅未依法审查江苏电子商务公司提出的异议。就此问题，江苏设备成套公司庭审中主张，该情况属笔误，评标方法和标准在招标文件第三章。省财政厅主张，其调取了《招标文件》，根据《招标文件》审查评标时是否违反其要求，未发现评审委员会违反《招标文件》进行评标。

庭审后，江苏设备成套公司向本院出具《情况说明》，其主要内容为：本次评标过程中，评审委员会根据《招标文件》第三章确定的标准进行评审；由于江苏设备成套公司的工作人员工作不细致，在汇总材料时，错误套用了“详见招标文件第二册第五章”的模板，实际应为“详见招标文件第三章”；本次政府采购评审不存在两套评分标准。省财政厅向本院出具《对采购代理机构打印错误的补充说明》，其主要内容为：因江苏设备成套公司不慎，在“评分方法和标准”一栏打印错误，实际应为“详见招标文件第三章”；根据评标流程，该打印错误未影响评分标准的执行；省财政厅在办理案涉投诉时，依据《招标文件》中的“评分方法和标准”进行审查，未受到打印错误的影响；本次招标不存在两套评分标准。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”本案涉及的行政行为是省财政厅作出的《处理决定》及省政府作出的《复议决定》，故本案中应对《处理决定》是否合法及《复议决定》的程序是否合法进行审查。

首先，关于《处理决定》的事实认定、法律适用及行政程序，本院评判如下：

一、《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。”《政府采购供应商投诉处理办法》第三条规定：“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。财政部负责中央预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。”根据上述规定，江苏电子商务公司经质疑后，向省财政厅提出投诉，省财政厅负有受理并进行审查、作出处理的法定职责。

二、《处理决定》认为，江苏电子商务公司投诉的“招标文件中评分标准制定问题”、“招标文件中招标范围问题”未在法定期限内对招标文件提出质疑，不符合投诉的条件。《中华人民共和国政府采购法》第五十二条规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”第五十五条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十三条规定：“政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；（二）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。”根据以上规定，政府采购供应商应当在法定期限内提出质疑，且提出质疑是提出投诉的前置条件。本案中，江苏电子商务公司于2015年6月23日购买了《招标文件》，应当认定其此时知悉了《招标文件》的内容，而《招标文件》已写明了招标范围、评分标准等，江苏电子商务公司未在法律规定的7个工作日内提出质疑，故省财政厅认定江苏电子商务公司的该2项投诉不符合投诉条件，符合法律规定。

三、《处理决定》认为，评审委员会依法进行评审，未发现违法或违反招标文件的规定进行评审的情形。在案证据证明，省财政厅调取了评审委员会在案涉政府采购评审过程中形成的相关材料。经审查，认为参与评审的专家按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。持不同意见的评审委员会成员亦明确表达了意见。未发现违反评审纪律或其他违反招标文件规定进行评审的问题。故省财政厅的该认定证据确实、充分。

四、《处理决定》认为，北京数字认证公司等3家单位参加同一项目投标并不违法，且无法认定电子商务公司投诉的该3家单位“易协同一致，可能影响招标的公正性、公平性”。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条规定：“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。除单一来源采购项目外，为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商，不得再参加该采购项目的其他采购活动。”本案中，省财政厅受理江苏电子商务公司的投诉后，调取了北京数字认证公司等3家单位的工商登记材料，未发现有违反政府采购法实施条例规定的情形。而江苏电子商务公司投诉主张该3家单位易协同一致，可能影响招标的公正性、公平性，系其主观推测，未提供相应的证据证实。省财政厅经审查，亦未发现相应的情形，故其此项认定不违反法律规定。

五、《处理决定》认为，无法认定江苏电子商务公司投诉的北京数字认证公司的报价低于成本价。本院认为，在案证据证明，案涉评审过程中，仅有1名评审委员会成员提出该问题，但其他成员均不持该意见。江苏电子商务公司在质疑、投诉中亦未提交充分证据证明该主张。江苏设备成套公司已就上述质疑向江苏电子商务公司作出了相应答复。省财政厅在审查中亦未发现此问题，故此项认定不违反法律规定。

六、关于《处理决定》作出的程序。《中华人民共和国政府采购法》第五十六条规定：“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”《政府采购供应商投诉处理办法》第十二条规定：“财政部门应当在受理投诉后3个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本。”第十四条规定：“财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证。”第二十条规定：“财政部门应当自受理投诉之日起30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人。”本案中，省财政厅于2015年8月13日收到江苏电子商务公司提出的投诉后，于8月26日向江苏设备成套公司发送投诉书副本，但未能提供证据证明其向北京数字认证公司发送了投诉书副本。省财政厅经审查后，于9月16日作出《处理决定》，并于9月17日向江苏电子商务公司及江苏设备成套公司邮寄送达。因此，省财政厅作出《处理决定》前履行了上述规章规定的主要程序，作出《处理决定》的时限亦符合法律及规章的规定，其在发送案涉投诉书副本的期限及受送达主体方面与《政府采购供应商投诉处理办法》的规定不符，属其工作中的缺陷，但该缺陷未对各方当事人的权益产生实质性影响，不足以导致《处理决定》违法。

其次，关于江苏电子商务公司在本案中提出的主张，本院评判如下：

江苏电子商务公司主张，取得江苏省内增值电信业务许可证是本次招标的法定条件，但招标文件未规定此项内容，属违反法律规定，本次招标应属无效。且根据最高人民法院公布的2015年度经济行政典型案例，对该情况的审查不应当受投诉事项的范围限制。本院认为，根据政府采购法第五十二条、第五十五条及政府采购法实施条例第五十三条的规定，政府采购供应商提出投诉前，应当在法定期限内提出质疑。根据《政府采购供应商投诉处理办法》第八条第一款第（二）项的规定，提出投诉时，投诉书应写明具体的投诉事项及事实依据。本案中，江苏电子商务公司主张的该理由属对《招标文件》的异议，但其未在法定期限内提出质疑，也未在投诉中提出。故江苏电子商务公司在本案诉讼中提出该理由与上述法律、规章的规定不符。且本案的情形与最高人民法院公布的2015年度经济行政典型案例中相关案例的情形不符。江苏电子商务公司主张该事项不受应在质疑、投诉中提出的限制，缺乏依据，本院不予采纳。

江苏电子商务公司主张，北京数字认证公司的投标方案包含分包内容。本院认为，江苏电子商务公司在质疑、投诉及行政复议中均未提出该主张，其在本案诉讼中提出该问题，不属于本案审理范围。

江苏电子商务公司主张，省财政厅提交的证据（证据3，“评标时评委的意见”）说明其未依法审查江苏电子商务公司提出的异议。本院认为，关于该问题，江苏设备成套公司及省财政厅已作出说明，本院经审查，其说明合理。但需要指出的是，省财政厅在审查中没有指出该笔误，属其工作中的不足，但该不足以导致其作出的《处理决定》违法。

第三，关于省政府作出《复议决定》的程序问题。

根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，江苏电子商务公司对于省财政厅作出的《处理决定》不服，向省政府申请行政复议，省政府负有进行审查并作出相应复议决定的职责。在案证据证实，省政府收到江苏电子商务公司提出的行政复议申请后，履行了受理、通知、追加第三人、听证、审查、作出决定并送达等程序，其行政复议行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条、第四十条第二款，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款、第三十三条的规定，作出《复议决定》的程序合法。

综上，省财政厅作出的本案被诉《处理决定》证据确凿，适用法律法规正确，行政程序基本合法。省政府作出的《复议决定》程序合法。原告的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告江苏电子商务公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告江苏电子商务公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。

审判长　路　兴

审判员　黄　飞

审判员　李丹丹

二〇一六年十月二十四日

书记员　赵和玉